INTRODUCCIÓN
El
hábitat de la pobreza en una ciudad metropolitana, como Buenos Aires, se da
bajo alguna de las siguientes modalidades o con la combinación de ellas:
precariedad, hacinamiento, informalidad dominial, obsolescencia, tugurización,
ausencia de infraestructura básica, mala calidad ambiental, etc. La expresión
espacial que cobra este tipo de espacio residencial suelen ser las villas de
emergencia, los asentamientos precarios, los núcleos habitacionales
transitorios, los hoteles familiares, las pensiones y los inquilinatos, las
casas tomadas, y la población en situación de calle.
La
problemática sociohabitacional en la Ciudad de Buenos Aires y su área
metropolitana, cobraba a fines de los noventa y luego de la crisis estructural
del 2001, dimensiones inusitadas. En este contexto surgieron nuevas estrategias
habitacionales y fundiarias por parte de los actores más perjudicados, quienes,
a escasez de recursos económicos propios y de las asignaciones presupuestarias
estatales, contrapusieron su capital social, creatividad, capacidad de
organización y voluntad de participación, logrando reinstalar en los ámbitos de
toma de decisión en materia de políticas públicas, el concepto de radicación y
los mecanismos de concertación para el caso de las villas, y la posibilidad de
autogestión de emprendimientos de vivienda social con financiamiento estatal en
los casos de grupos en situación de déficit habitacional constituidos en
cooperativas. Así se abrió una nueva página en la historia de la interacción
entre el Estado local y las organizaciones sociales aglutinadas en torno a la
demanda habitacional insatisfecha.
Este trabajo explora uno de los casos más indicativos de
las nuevas prácticas, los nuevos actores y la readecuación de los existentes a
partir del nuevo marco institucional, político y normativo en materia
urbanística, habitacional y fundiaria: la que dio lugar a la conformación de
cooperativas autogestivas de la vivienda, acompañadas de mecanismos de
concertación con los beneficiarios, a través de sus organizaciones, con
participación de equipos técnicos interdisciplinarios en el marco del Programa
de Autogestión de la Vivienda (PAV), a cargo del Gobierno de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires.
DE CÓMO VIVE LA POBLACIÓN RESIDENTE EN HOTELES, PENSIONES, INQUILINATOS
Y CASAS TOMADAS EN LA CBA
Una de las modalidades más comunes del hábitat precario e
informal de la CBA, además de las “villas de emergencia” y “asentamientos
precarios”, es el emparentado con el tejido urbano tugurizado de los sectores
construidos, pero obsoletos o deteriorados, próximos al área central, donde
suelen estar localizados los hoteles familiares, las pensiones y los
inquilinatos, y la ocupación de inmuebles[1]. El
rasgo esencial de la modalidad de los hoteles familiares, las pensiones y los
inquilinatos, es que la relación entre el propietario de los inmuebles y los
residentes es de carácter oneroso, es decir que los residentes pagan una renta
por el uso del inmueble por un tiempo determinado (generalmente se pacta por
mes). En algunos casos, los hoteles establecen convenios con la Municipalidad y
ésta es la que se hace cargo de la renta que ha de percibir el propietario, en
el marco de las acciones gubernamentales dirigidas a paliar provisoriamente
algunos casos de emergencia habitacional. Luego está la modalidad de las “casas
tomadas” (pueden ser casas, edificios, ex fábricas, equipamiento urbano o
galpones en desuso, pero en esta categoría se incluyen las tomas con fines
exclusivamente habitacionales).
Según datos oficiales que surgen de la comparación entre el
Censo Nacional de Población y Vivienda del INDEC de 1991 y en el de 2001,
se puede deducir que: los hogares residentes en casas en condiciones precarias
duplicaron su cuantía y su incidencia relativa sobre el total entre 1991 y
2001; los hogares residentes en ranchos o casillas y en inquilinatos sufrieron
un leve descenso en el período intercensal; y la modalidad residencial
hotel-pensión tiene al año 2001 una incidencia relativa de casi el 2%.
No obstante, puede afirmarse que a partir de la crisis
estructural de diciembre de 2001, luego de la toma de los datos precedentes, la
situación habitacional se vio agravada. Prueba de ello son los numerosos
testimonios de familias inquilinas de clase media y media-baja que no pudieron
hacerse cargo del pago de sus alquileres y debieron alojarse en hoteles,
pensiones o inquilinatos. También están los numerosos casos de quienes no
pudieron afrontar ni sostener las cuotas de los créditos hipotecarios de las
viviendas adquiridas en el marco de la modalidad crediticia que abundó en los
noventa en el contexto de paridad cambiaria y apertura económica, y que pasaron a engrosar el mercado de
alquileres, alejándose de la posibilidad de pasar a ser propietarios casi
definitivamente.
Otro dato de la realidad es que la cantidad de personas sin
techo que debieron ser asistidas a través de la Secretaría de Desarrollo Social
del GCBA creció notoriamente desde fines de los noventa y especialmente luego
del 2001: por ejemplo, de 4354 alojados en hoteles pagados por el GCBA en 2001
se pasó a 9055 en 2002, y de 255 alojados en hoteles por convenio entre el GCBA
y ONG´s en el año 2002 se pasó a 417 en 2004 (Szajnberg y Sorda, 2004).
LA REFORMA ESTRUCTURAL DEL ESTADO Y EL ESTABLECIMIENTO DE
UN NUEVO MARCO PARA POLÍTICAS URBANAS, HABITACIONALES Y FUNDIARIAS EN LA CIUDAD
DE BUENOS AIRES
La década de los noventa se caracterizó por la aplicación
de las recomendaciones surgidas del Consenso de Washington, que implicaban
medidas de ajuste, reforma jurídico–administrativa, privatización de servicios
públicos y la implementación de procedimientos de descentralización. El año
1989 se presenta como un momento de inflexión en materia de políticas públicas,
siendo las de tierras y vivienda las de mayor relevancia para la cuestión aquí
analizada.
Pero también es de destacar el papel de otro tipo de políticas que
paralelamente se dieron con las anteriores, ligadas a los nuevos mecanismos de
participación ciudadana y de instituciones intermedias, que venían gestándose
desde fines de los ochenta y que tuvieron su marco normativo parcial a
principios de los noventa, más genérico en la reforma constitucional de la
Nación en 1994, y con más precisiones a nivel local en la sanción de la
Constitución de la CBA en 1996.
En dicho contexto, la gestión municipal de la Ciudad de
Buenos Aires a principios de 1991 procedió a encarar un proceso de
transformación estructural que involucró la incorporación del sector privado en
la prestación de servicios públicos y la producción de infraestructura básica,
la descentralización administrativa y territorial de políticas públicas (entre
ellas las de tierra y vivienda), pero también intentó implementar prácticas de
desarrollo urbano concertado: “Las estrategias y políticas de gestión urbana
iniciadas en el período 1989-1992, se apoyaron en un diagnóstico urbano que
permitió definir ejes estratégicos: reactivación económica, consolidación del
espacio urbano, mejoramiento de la calidad de vida, participación social”
(Gonzalez y Elguezabal, 1993).
Luego de la autonomía de la ciudad a partir de 1996 y de la sanción de la
Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la necesidad de formular su
propio Plan Urbano Ambiental (PUA) quedó instalada y desde entonces hasta 1999
el Consejo del PUA con la participación no vinculante de los vecinos y las
organizaciones intermedias, luego de un diagnóstico urbano actualizado, se
dedicaron a la formulación de un modelo territorial para la CBA que aún no ha
obtenido los consensos necesarios para su aprobación legislativa.
En materia de las políticas habitacionales y fundiarias,
las líneas estratégicas gubernamentales estuvieron más bien dirigidas a la
diversificación de operatorias y de fuentes de financiamiento, y la nueva
modalidad de articulación entre el sector público y los destinatarios directos
de esas políticas, a través de sus organizaciones representativas.
La otra línea está relacionada con el marco normativo.
Al respecto puede citarse el Pacto Federal de 1992, según el cual se
descentralizó, primero a las provincias y Capital Federal y luego a nivel de
cada Municipio, el principal mecanismo de fondeo de las políticas de viviendas
argentinas (FONAVI). También debe mencionarse, en materia de política de
tierras en el área nacional en 1994, la Ley de Emergencia Habitacional, que
establecía un nuevo régimen de regularización de inmuebles ocupados de dominio
privado que se sumaba a la Ley 1001 de 1990, mediante la cual se ponían en
venta inmuebles fiscales ociosos y se promovía la regularización dominial de
los ilegalmente ocupados y la creación del Plan Arraigo que, desde 1991, sería
el organismo de aplicación de los planes de regularización dominial de los
bienes del Estado a favor de sus ocupantes. A escala local también pueden
verificarse adecuaciones del marco normativo que posibilitaron, por ejemplo, el
proceso de concertación con las agrupaciones villeras desde principios de los
noventa y la puesta en marcha del Plan de Radicación, parcialmente avanzado a
la fecha, así como la creación de normativas como la Ley 341 del 2000, que se
consideran un logro de los movimientos de inquilinos y ocupantes, que venían
reclamando la creación de políticas habitacionales para cooperativas
autogestivas de vivienda.
DE LAS COOPERATIVAS DE VIVIENDA Y LOS EQUIPOS TÉCNICO-INTERDISCIPLINARIOS
EN EL MARCO DEL PROGRAMA DE AUTOGESTIÓN DE LA VIVIENDA (PAV-GCBA)
Si bien la historia de las cooperativas, las mutuales y las
asociaciones sin fines de lucro vinculadas a la problemática habitacional en la
Argentina, no se inicia recientemente, sí es innovadora la aparición de un
marco normativo específicamente creado para la autogestión de la Vivienda de
Interés Social que contemple esa posibilidad, y más aún, que ello haya surgido
por iniciativa de los propios sectores sociales involucrados y con el consenso
del sector público que se encargó de darle forma legal. Además de provenir de
villas de emergencia y asentamientos precarios, la mayoría de los grupos
familiares que participan de estas nuevas experiencias, en realidad, provienen
de modalidades de hábitat precario del tipo hoteles, pensiones, inquilinatos y
casas tomadas.
En una etapa en que la política habitacional se había
descentralizado y quedaba en cabeza de los gobiernos locales, quienes ante la
escasez de recursos y el fracaso de las operatorias centralizadas de las
décadas precedentes[7],
y en momentos en que eclosionaba la crisis socioeconómica del país y se
agudizaba la crisis habitacional, la Ley 341[8] y su
modificatoria Ley 964[9]
vendrían a comprometer al Poder Ejecutivo local, a través de la Comisión
Municipal de la Vivienda (CMV), a instrumentar políticas de acceso a vivienda
para uso exclusivo y permanente de hogares de escasos recursos en situación
crítica habitacional, asumidos como destinatarios individuales o incorporadas
en procesos de organización colectiva verificables, a través de cooperativas,
mutuales o asociaciones civiles sin fines de lucro, mediante subsidios o
créditos con garantía hipotecaria.
Fue así que surgió esta línea política habitacional, según la
cual sus destinatarios serían familias que de manera individual o agrupándose
bajo la forma de cooperativas, mutuales u asociaciones civiles sin fines de
lucro, accederían a un crédito de hasta $42000 (actualmente $48300) por grupo
familiar para la compra, remodelación y /o construcción (total o parcial) de
unidades habitacionales unifamiliares o multifamiliares, puede ser el terreno a
construir o inmuebles a rehabilitar. El Programa de Autogestión de la Vivienda
(PAV)[10]
está formulado con una mirada integral del problema, puesto que además de los
recursos económicos y técnicos de seguimiento y monitoreo propios de la CMV,
actualmente Instituto de la Vivienda de la Ciudad (IVC) – a cargo de una
Comisión de Control, Evaluación y Seguimiento de la Operatoria (CCESO)-, prevé
la participación activa de los beneficiarios en todo el proceso (administración
de sus recursos y obligaciones, libre elección de las pequeñas empresas
constructoras y los equipos técnicos interdisciplinarios -ETIS-, formados por
ingenieros, arquitectos, profesionales del área social, legal y
administrativas, empadronados en un registro oficial), en un proceso
verdaderamente innovador en la ciudad.
Si bien resulta prematuro evaluar los resultados de una
operatoria tan reciente, sí podemos considerar algunos datos cuantitativos.
Según información oficial, provista a mediados de 2004 por la Autoridad de
Aplicación de la Ley 341 y sus modificatorias, el IVC, a esa fecha la
operatoria PAV presentaba el siguiente estado de avance:
- 40 proyectos con inmuebles escriturados (operatoria de
compra de inmueble y realización de obras), involucrando a 972 grupos
familiares, a los que se les asignó, en conjunto, un monto de $34371618 en
concepto de crédito, del que se habría ejecutado un 27,4% ($7809291 utilizados
en la compra de inmuebles y gastos administrativos, $588138 destinados a
honorarios de ETIS, y $1020998 utilizados en gastos previos y certificados de
obra);
- 21 proyectos con inmuebles escriturados (operatorias de
compra), involucrando a 62 grupos familiares, a los que se les asignó un monto
global de $1053477 (totalmente ejecutado);
- 80 proyectos con inmueble presentado a consideración
(tasación mediante), involucrando a 1673 grupos familiares;
- 54 proyectos en proceso de búsqueda de inmuebles,
involucrando a 689 grupos familiares;
- 73 proyectos con solicitud de Talleres introductorios,
involucrando 3569 grupos familiares.
Una mirada más cualitativa lleva al reconocimiento de que
el contexto previo a la sanción de estas leyes y de la implementación del PAV,
así como la puesta en marcha de éste, ha acompañado en muchos casos la
formación de los actores vinculados con el objeto de encarar procesos
colectivos autogestivos de acceso a la Vivienda de Interés Social (así como
también su adaptación a las nuevas posibilidades abiertas por el nuevo marco
normativo), y potenciado en otros casos, la conformación de nuevos actores en
ese sentido.
De las indagaciones bibliográficas y las entrevistas
efectuadas a agentes calificados (miembros de las cooperativas, dirigentes de
movimientos vinculados a las cooperativas, profesionales de los ETIS) se han
podido obtener algunas apreciaciones sobre la operatoria y las experiencias de
quienes en torno a uno u otro rol, participan de ella. Por ejemplo, es de destacar la siguiente
reflexión de la Cooperativa Perú en relación a lo que significa formar parte de
una cooperativa de vivienda del tipo promovido por el PAV: “Si, como se
dice, donde hay una necesidad hay un derecho, nosotros decimos que la necesidad
se dignifica a través del esfuerzo, la participación y la organización. No
somos pobrecitos, no somos víctimas, no somos cosas, no somos fichas, no somos
papeles en un expediente. Somos personas que a través de un camino cooperativo,
comenzamos a decir basta, y a exigir el compromiso del Estado para diseñar
políticas acordes a nuestras necesidades y, al mismo tiempo, responsables y
eficientes en la asignación de los recursos públicos, que son los recursos de
todos”.
Una experiencia más reciente y específicamente ligada a la
implementación de la operatoria, la de una cooperativista que está en situación
de emergencia habitacional, pone de manifiesto cómo son las vivencias de este
proceso desde adentro y en la carne de cada sujeto que conforma ese actor:
“Hace 9 años que ocupamos un inmueble de la UBA en la Av. Independencia. Hoy
somos 18 cooperativistas. Antes éramos 23. Se cayó la operación porque le
dieron el terreno a alguien de La Boca (la inmobiliaria no tenía un precio
fijo). Otros terrenos que vimos no los pudimos presentar al IVC porque ya los
habían presentado otras cooperativas. Las tasaciones tardan, y eso también nos
hizo caer otros terrenos que habíamos elegido. ¿Cómo se hace para además de
todo lo que nos pasa a cada uno todos los días, aguantar estas idas y vueltas,
sin desmoronarse?”.
Los ETIS son, si lugar a dudas, un nuevo actor en el
escenario de la soluciones habitacionales al hábitat precario. En los dichos de
algunos de sus miembros, de acuerdo con las experiencias vividas desde la
puesta en vigencia de la Ley 341 y el PAV, varían según se trate de técnicos
independientes o técnicos con filiación partidaria o al movimiento que
asesoran. Sus opiniones también están sesgadas por lo que en gran medida es
también una fuente de ingresos económicos y de ejercicio profesional, además de
lo que comúnmente se denomina “trabajo o militancia social”. Por ejemplo, una
integrante del ETI que asesoró y realizó el proyecto arquitectónico de la
Cooperativa “La carpa del aguante”, de profesión Trabajadora Social, contaba
cómo recientemente habían logrado que la Cooperativa escriturase un terreno en
el marco de la operatoria 341 y que estaban muy felices e ilusionados, aunque
como previamente habían tenido algunas frustraciones, reconoce que la pasaron
bastante mal en ese proceso de búsqueda de inmuebles. Por otra parte, también
se explayó sobre algunos aspectos atípicos que merecen ser destacados por
positivos. Uno de ellos es que el estudio de arquitectura logró consensuar con
los adquirentes, una tipología arquitectónica que difícilmente se haya dado en
la vivienda de interés social en este país: departamento de 3 dormitorios con
un espacio en doble altura, con 70m² de superficie cada uno, con balcón terraza
y con diseños de fachada diferenciados
y en distintos colores para cada unidad funcional, lo que hace una verdadera
práctica arquitectónica experimental.
Un caso paradigmático es el que vinculó a una ETI
constituida por uno de los estudios de arquitectura más prestigiosos y
dedicados a emprendimientos del tipo shoppings y residenciales de alto
estándar, con una cooperativa conformada por un movimiento piquetero: el MTL.
Al emprendimiento ya se lo ha dado en llamar el Barrio Piquetero y tanto el ETI
como la cooperativa se manifiestan a favor de este vínculo, que, por otra
parte, fue por elección de los propios cooperativistas. Demás está decir, que
el éxito del emprendimiento también radica en que ya han escriturado el terreno
donde se desarrollará el proyecto habitacional, con espacios productivos.
No tan satisfechos se muestran ETIS independientes como
Dolmen, Nexus o Habitar, formadas por estudios de menor envergadura (podría
homologarse su escala a la de Pymes). En muchos aspectos llegan a coincidir con
las opiniones del ETI que asesora a las cooperativas del Polo Obrero,
movimiento piquetero de filiación partidaria al Partido Obrero, así como
también a las quejas que expresan cooperativas agrupadas en la Federación o
cooperativas como La Alameda, Tupac
Amaru, o la cooperativa Gestión de Negocios
(de La Boca). Es que, según sus propios dichos, son muchas las fallas de
la Ley 341 y el PAV, y muchas las trabas que encuentran en problemas como el
excesivo tiempo que tarda el IVC en garantizar la tasación oficial de los
inmuebles que ellos proponen (al transcurrir tanto tiempo se les “caen” las
operaciones inmobiliarias con los propietarios, porque o encuentran otros
oferentes o les aumentan el precio originalmente convenido). Otro problema
reiterado por la mayoría de las cooperativas y las ETIS, y que es quizás el más
estructural en relación con esta
innovadora operatoria de autogestión de la vivienda, es que por las mismas
reglas del mercado inmobiliario, los precios de los inmuebles disponibles o
vacantes (los ofertados a la venta) se habrían incrementado no sólo porque
desde la salida de la convertibilidad el mercado fundiario e inmobiliario se ha
visto enrarecido, al punto de que en la CBA los precios habrían alcanzado los
mismos valores que antes de 2001 pero en dólares, sino porque el submercado de
inmuebles que presentan potencialidad para el presupuesto acotado que otorga la
operatoria de la Ley 341, han recibido tantas consultas por parte de
cooperativas autogestivas de vivienda o ETIS, que ellos mismos, actores de esas
prácticas, han contribuido a que el mercado se haya encarecido, lo que no
necesariamente implique que los inmuebles se hayan vendido. Aquí se plantea la contradicción de una
política habitacional que de no poder implementar un banco de tierras desde el
sector público podría estar condenada a constituirse en un nuevo fracaso,
puesto que la incidencia de los casos exitosos resulta ínfima en relación con
el déficit habitacional real y la
cantidad de cooperativas y precooperativas que se van desgastando en el
infructuoso proceso de búsqueda de inmuebles, que son uno de los insumos
imprescindibles para llevar a cabo la operatoria.
Es interesante el discurso de presentación que algunos ETIS
hacen de sí mismos, destacándose la complejidad de sus proyectos integrales y
la expresión de sus principios profesionales, ideológicos y éticos. Por
ejemplo, el ETI, cuyo nombre de fantasía es Dolmen, se presenta como una
Asociación Civil conformada por un grupo de profesionales provenientes de las ciencias sociales y de la
arquitectura. “Nos conformamos como equipo interdisciplinario asumiendo que
cada disciplina profesional implica una mirada parcial e insuficiente para
intervenir sobre una población
atravesada por innumerables factores que hacen a la complejidad del
empobrecimiento intencionalmente llamado pobreza para encubrir el carácter
político y la crueldad de una economía inhumana que socializa la pérdidas y
privatiza las ganancias instalando como
natural el hecho de que ricos y pobres existan sin relación causal entre sí.
Destacamos este punto para desmentir la falsedad de la supuesta neutralidad que
en nombre de lo técnico profesional se pretende poseer en el campo popular.
Este dispositivo de trabajo implica para nosotros una forma de ejercer la
horizontalidad en cada decisión, planificación y desarrollo de la tarea”.
El ETI Nexus no se queda atrás en su marco conceptual. En
su página web de difusión, se plantea que su propuesta está orientada a
potenciar las capacidades del grupo social, con lo cual se pueda garantizar el
desarrollo de un proyecto cooperativo sostenible en el tiempo, más allá de la
edificación de las viviendas, lo que posibilitará a su vez la integración
social y superación económica de su actual situación de emergencia. Además este
ETI que es en verdad una verdadera cooperativa de trabajo en sí misma, plantea
que se nutre “de las experiencias recientes que se observan en los nuevos
espacios de participación como son las asambleas barriales, que han sido
recuperados por la sociedad a partir del 20 de diciembre del 2001; y también,
de diversas experiencias en el campo de las organizaciones cooperativas, las
investigaciones urbano-arquitectónicas, del hábitat social y de los procesos
participativos”. Su metodología de trabajo apunta, además de lo proyectual
(vivienda progresiva, aplicación de tecnologías sistematizadas), a la
integración social de los grupos cooperativos, generando espacio con
pertenencia y promoviendo la conformación de emprendimientos productivos y
Pymes que permitan a su comunidad una inserción perdurable en los mercados de
trabajo y productivos y propongan
desarrollar un hábitat que integre unidades de vivienda con espacios destinados
a la producción
(micro-emprendimientos) como nuevo modelo de unidad ambiental integrado
a la estructura y morfología existente en la ciudad.
Consultado al respecto, un miembro del ETI Habitar, cuenta
cómo y por qué decidieron formar parte de esta experiencia: “Al comenzar,
nos metimos porque el espíritu de la ley nos pareció interesante por los
siguientes motivos: generar la situación donde un grupo interdisciplinario de
profesionales atiende en forma directa a un grupo de personas agrupados como
cooperativa, el cual por su clase social nunca accedería directamente a un
grupo interdisciplinario de profesionales; el plantear la realización de las
viviendas en la trama urbana y no en lotes vacíos al costado de la nada; lograr
la construcción al mejor precio posible y contratando a quien la cooperativa
decida, y no de la manera en que funcionaba antes: la CMV dándole un negocio a
alguna empresa constructora y quedándose con las viviendas para adjudicarlas –a
dedo- según los clientes políticos de turno”.
Pero en la práctica, no todas son rosas. En adelante se
mencionarán las críticas, muchas de ellas en tono de quejas, que las ETIS y las
cooperativas están transmitiendo en cuanto medio les es posible.
Cuenta otro miembro de la ETI Habitar: “La letra chica
con que te encontrás cuando te metés a trabajar en el tema es: que el Estado, a
través de la CMV, ahora IVC, se deslinda de toda responsabilidad y se la pasa
toda a un grupo de profesionales que debe hacer una tarea social ciclópea,
cobrando menos que nada; la condición de salir a conseguir un lote en el
mercado inmobiliario con un presupuesto tan escaso, hace muy difícil todo; los
tiempos burocráticos que hay que soportar colaboran para que todo se vaya a
pique, ya que no hay ni inmobiliaria, ni nada que pueda garantizar y asegurar
los mismos valores durante plazos tan largos, como mínimo de 8 meses entre
encontrar el lote, comprarlo y otros 4 a 6 meses más para empezar la obra”.
Se suman a las críticas anteriores las de los miembros del
ETI Dolmen: “La política oficial no está otorgando subsidios a las familias
con necesidad de construir vivienda y que difícilmente se encuentren en una
situación estable como para devolver el crédito, pero por otro lado sí se
gastan subsidios carísimos en alojamiento de familias, en hoteles pensión a
cargo de la Secretaría de Promoción Social del GCBA. Por otra parte, los
inconvenientes de proyectar una vivienda multifamiliar parten de la falta de
reconocimiento en el Código de Edificación de la Vivienda Social, introduciendo
exigencias como ascensores de alto costo, o la ubicación de 3 cocheras cada 10
unidades funcionales para familias que con suerte se movilizan en bicicleta”.
El ETI Nexus plantea que los principales problemas tienen que ver con la forma
en que se reglamentaron las leyes marco del PAV (Ley 341 y Ley 964): “una
reglamentación que desvirtúa el espíritu de las Leyes 341 y 964, y un sistema
administrativo de gestión absolutamente anacrónico, y costoso para la Ciudad. Prueba
de esto es que en todo este tiempo ninguna de las cooperativas ha comenzado
a construir”.
El ETI Dolmen sostiene que la operatoria en la que intentan
participar, lejos de constituir un
espacio resuelto y libre de tensiones, aparece atravesado por múltiples
contradicciones que ponen en jaque el espíritu de la Ley: la
autogestión de la vivienda. “Nuestro desafío no es sólo alcanzar la
vivienda, sino sentar el referente de una forma distinta de construir cercana a
las necesidades de un usuario que pasa del reclamo asistencial a un proyecto
colectivo que lo involucra en las diferentes fases”. Y seguidamente
particularizan problemas relacionados con los tiempos que llevan las
tramitaciones, los modelos constructivos
y las relaciones con el Estado.
De todos modos, este actor rescata algunos logros
importantes en el desarrollo de la
autogestión que tienen que ver con reconocimiento institucional de una forma
alternativa de construir, de habitar y de integrar a los grupos que la sociedad
margina y esconde. Ellos mismos enuncian algunos de estos logros:
“sostenimiento en el tiempo de las cooperativas a pesar de las dificultades;
práctica concreta de la lucha por la transparencia y la democratización, con
ejemplos paradigmáticos en cooperativa donde hubo remoción de autoridades por
maltrato de dirigentes o sospecha de malversación de fondos y pudieron seguir
adelante de una manera transformada”.
¿Y qué opinan las cooperativas más radicalizadas
como es el caso de las agrupadas en torno al movimiento Polo Obrero? En un
documento difundido en octubre de 2004 plantean que la gestión actual se
autoconsidera progresista y que, sin embargo, la única iniciativa que han
impulsado en materia de solución al problema habitacional ha sido la
autogestión, y que esa iniciativa además es boicoteada desde dentro del
Gobierno: “Durante 2001, con el alza de las luchas populares y con la
organización de amplios sectores de los trabajadores de la ciudad, en un marco
de conquistas reivindicativas de todo tipo, un sector de los trabajadores
afectados directamente por el problema del techo, lograron arrancarle al Estado
una cantidad de situaciones por la vivienda digna. El PAV es el eje de una
política de la actual gestión del GCBA que pretende llevar las luchas de los
sin techo a un callejón sin salida, haciéndolos pasar por trámites y bloqueos
que golpean y paralizan a los compañeros organizados en cooperativas bajo la
ley 341. Los vecinos deben procurarse sus propios terrenos, negociar con las
inmobiliarias, contratar el personal técnico que los asiste. Esta modalidad de
autogestión deja libradas a las cooperativas a la voracidad de los
especuladores inmobiliarios, con quienes deberán negociar la compra del terreno
para su proyecto”. Por otra parte, cuentan que el proceso de prueba y error con
que el IVC va inventando los procedimientos de la operatoria, agrava más la
situación, al punto de que a la fecha, ni siquiera las cooperativas que han
logrado escriturar sus terrenos, han logrado poner un ladrillo sobre los
mismos. Además, cuentan que con la adquisición del terreno los compañeros se
convierten en propietarios para el fisco, debiendo pagar impuestos sobre el
terreno baldío, mientras que su situación de vivienda precaria no se ha
revertido e incluso se presentan ante los ojos del fisco, como futuros
deudores.
La cuestión de la tierra es un tema más que central en la
operatoria. Cuentan las cooperativas del PO que desde las sanción de esta ley
los costos de los materiales de construcción se han incrementado en más del 60%
y que el valor de la tierra se ha ido incrementando de forma alarmante por el
solo hecho de que las cooperativas pregunten por los valores en las
inmobiliarias: “El problema de la tierra es una cuestión crucial. El costo
de ésta ronda casi siempre el 30% del monto del crédito; esta es una importante
limitación a la política de autogestión. Históricamente, en la lucha de las
cooperativas de vivienda a escala mundial, el costo de la tierra ha sido
absorbido por el Estado. Es inadmisible que los exiguos recursos de los
trabajadores cooperativizados deba ser consumido por la astronómica renta del
suelo que se registra en las grandes ciudades, sin ir más lejos, en los planes
de urbanización de villas han partido de la escrituración de terrenos fiscales;
en cambio la Ley 341 obliga a las cooperativas a erogar una parte muy
importante de sus propios recursos públicos a la compra de terrenos privados
cuando la ciudad cuenta con miles de terrenos ociosos”. La Federación de
cooperativas del PO remarca un aspecto técnico que parece básico pero no está
resuelto: es que la ley tiene un criterio muy generalizador y no contempla, a
los efectos de otorgar el crédito, el número de personas que integra el grupo
familiar: “Este número implica diferencias que son las que marcan las
necesidades de espacio y que al concretarse, luego del proyecto, en la
construcción, definen un costo por unidad directamente proporcional al número
de integrantes de la familia. Pero a pesar de esto, la ley erróneamente le
otorga la misma cantidad para una vivienda monoambiente que para una de 3 o 4
dormitorios”.
En cuanto a la ineficacia y la discrecionalidad de la
aplicación de esta ley, este mismo actor denuncia que así como suelen faltar
recursos para la operatoria de las cooperativas que involucran a empresas
constructoras de pequeña y mediana envergadura elegidas por ellos mismos,
suelen abundar las licitaciones en las que se convocan a grupos contratistas,
que recrean las situaciones históricamente criticadas de discrecionalidad y
concentración. Y hacen referencia a 2 casos recientes, en los cuales los montos
asignados superan ampliamente los asignados a la operatoria del PAV.
No obstante los obstáculos planteados por estos nuevos
actores que se intentaron describir, en el marco de una operatoria sin
antecedente en la CBA, puede corroborarse, como una de sus prácticas, la
construcción de recomendaciones positivas, generalmente coincidentes unas con
las de los otros, y denotando una actitud más activa de los beneficiarios de
esta política habitacional con sus interlocutores estatales. Algunos de esos
planteos de las cooperativas y los ETIS que se han podido recopilar a través de
su material de divulgación y las entrevistas efectuadas, son los siguientes:
- El control de gestión por parte de los beneficiarios de
la misma, para lo cual las cooperativas deberán determinar una comisión
fiscalizadora que supervise el funcionamiento, el cumplimiento de plazos y la
transparencia de la operatoria.
-Desarrollar una reingeniería de
la gestión que posibilite la adquisición y escrituración de los terrenos en un
plazo de 60 a 90 días como máximo.
-Dada la latente emergencia
habitacional de la ciudad y la sanción de la ley correspondiente, poner a
disposición del IVC, un banco de tierras que pueda ser utilizado por las
organizaciones con procesos de desalojo o en situación habitacional crítica.
- Garantizar a través del
presupuesto para el año 2005 la asignación de fondos suficientes para el programa
destinados a la adquisición de tierras y al inicio de las obras del total de
las organizaciones con procesos verificados. Estimamos que un piso mínimo
debería ser $150.000.000 anuales.
- Estructurar un sistema de
gestión que garantice canales de comunicación y personal con dedicación
exclusiva para el programa PAV, de otras dependencias del Gobierno que estén
implicadas directamente en este proceso, es decir, la DGFOC, el área de
Tasaciones del Banco Ciudad, la Escribanía General, y otras que puedan resultar
necesarias en el futuro.
- Establecer anticipos
financieros para la firma de boletos de compraventa de los terrenos con la
aprobación de los planos de visado previo y documentación técnica.
- Crear un mecanismo que acelere
el proceso de tasación de inmuebles, de forma tal que las organizaciones puedan
acceder a la compra de tierras en las condiciones normales de mercado y que por
los tiempos de demora no queden relegadas a adquirir tierras distantes de su
entorno habitual.
- Reglamentar un régimen de
subsidios, a través del cual, los grupos familiares que posean ingresos por
debajo de la línea de pobreza, puedan garantizar el pago de las cuotas del
crédito a otorgar por la operatoria.
- Conferirle a los proyectos
desarrollados por las organizaciones sociales en el programa PAV, las mismas
prerrogativas y excepciones que las operatorias realizadas por el IVC, con lo
cual obtener un menor costo de las viviendas al aprovechar un mayor índice de
ocupación del suelo y posibilitar el incremento del FOT y FOS.
- Creación de un Manual de Procedimientos de la Operatoria.
Especificando los requisitos que deben cumplir las cooperativas en cada uno de
las etapas, enumerando cada uno de los organismos integrantes de la operatoria,
por los cuales pasan los expedientes de
las cooperativas en cada etapa, y
tiempo de demora y funcionarios responsables en cada uno de ellos.
- Destino de los fondos
prestables del Banco Ciudad a la vivienda social bajo control de las organizaciones.
- Impuestos progresivos a la
vivienda ociosa.
- Que los montos de los créditos
a otorgar estén en función de la superficie cubierta y no por unidad familiar.
- Incorporación de variables de
ajuste automáticas, y no a través del organismo de aplicación, eliminando así
la posibilidad de actuaciones arbitrarias de los funcionarios de turno.
- Control activo de la operatoria
por parte de cooperativistas y miembros de los ETIS y de las organizaciones en
lucha por el techo.
REFLEXIONES FINALES
Del análisis del caso elegido, se
puede identificar una serie de avances en materia de política habitacional en
la ciudad, y por otro lado surge claramente una serie de limitaciones, entre
las que se destaca el problema económico de la vivienda en cuanto a la poca
articulación de esta con otras políticas sociales urbanas complementarias entre
sí (como, por ejemplo, la creación de empleo), pero también sigue siendo de muy
baja incidencia la masa de recursos anuales asignados por el Estado. Si a los
resultados evidenciados hasta el momento, los evaluamos a la luz del avance
cuantitativo de obras y de soluciones habitacionales efectuadas, no resulta un
panorama muy alentador. No obstante, en cuanto a la acción estatal y su nuevo
rol, puede decirse que la recuperación democrática en 1983, y la asunción de
nuevas autoridades políticas, independientemente de los resultados negativos de
las políticas que en general se desarrollaron desde entonces hasta el presente,
cuyas críticas no alcanzarían a sintetizarse en un millón de palabras, en los
específicamente referidos a la cuestión urbano-habitacional, marcaron un cambio
de paradigma en la consideración del problema de la vivienda social,
principalmente reconociendo el carácter estructural y permanente de los
asentamientos “transitorios” que se consolidan dentro del tejido urbano. La
intención de urbanizar las villas transformándolas en barrios, superando el
criterio de la erradicación como forma de integración a la ciudad tanto
territorial como socialmente, da cuenta de ese cambio, así como la
incorporación de mecanismos autogestivos en el abanico de operatorias de
vivienda de interés social. En este sentido, puede afirmarse que el sector
público ha internalizado la diversidad tanto de problemas habitacionales como
de sus posibles soluciones, pero también la diversidad, de modalidades en que
se presenta el capital social de los beneficiarios de esas políticas.
La reestructuración capitalista a
nivel global y las políticas neoliberales de reforma del Estado, desregulación
económica y privatización de empresas públicas en el ámbito local, marcaron,
sobre todo en los noventa, una transferencia de recursos y funciones del sector
estatal al privado, puesto que el Estado buscaba nuevas estrategias de acción y
regulación vinculándose con sectores privados para fomentar de manera conjunta
el desarrollo urbano de áreas de la ciudad (Corporación antiguo Puerto Madero,
Corporación Buenos Aires Sur), las cuales orientaron o intentaron orientar las
inserciones del capital. Por otro lado, la pérdida de legitimidad del Estado, y
la disipación de férreas estructuras partidarias clientelares que funcionaban a
fuerza de prebendas y puestos estatales, y que contribuían en alto grado al
fracaso de las políticas públicas, muy especialmente a las habitacionales,
llevaron al surgimiento de nuevas formas de articulación social y participación
política. Grupos vinculados por la cercanía territorial, o por conformar un
sector ligado por una misma problemática, conformaron cooperativas para la
demanda de tierra y vivienda, generando organizaciones más horizontales,
descentralizadas y aportando ellos mismos la definición de la gestión y la
participación en la autoconstrucción de la vivienda. Tanto el caso de las Mesas
de Concertación Villeras, iniciadas a principios de los noventa, como el de las
Cooperativas de Autogestión de la Vivienda, consolidados hacia fines de esa
misma década, dan cuenta de la capacidad de producción de ideas y de presencia
ante quienes deciden en materia de política habitacional en la CBA.
En cuanto a la acción de los
movimientos sociales aludidos, a pesar de la represión, erradicación y
destrucción de los movimientos de base territorial que luchaban históricamente
por al acceso a la vivienda digna, se fueron rearticulando ciertos sectores
sociales con necesidades similares, para formular demandas conjuntas, no sólo
frente al Estado sino en conjunto con él. Al menos así lo demuestra la
co-formulación entre las cooperativas y el sector público, de las normativas
marco de las operatorias del PAV, en
proceso de implementación y con diversos resultados. Cabe destacar que
además de los tradicionales movimientos villeros, cobraron relevancia los
movimientos de inquilinos y ocupantes privados de sus hogares, y los nuevos actores sociales surgidos como
respuesta a las políticas neoliberales de los 90, los piqueteros y cartoneros,
que orientan una parte específica de sus demandas sobre la exigencia de tierras
y viviendas. Asimismo, una nueva modalidad de intermediación entre el sector
público y los beneficiarios de las políticas habitacionales, los ETIS.
No obstante, el avance democrático participativo
desde el Gobierno, y la apertura de nuevos espacios de convergencia, la
consideración de representantes de los mismos actores, la existencia de
estructuras sectoriales en la organización gubernamental en el área de
asistencia social, la utilización con fines político-partidarios de los
recursos disponibles y la resistencia a transferir capacidad de decisión a los
vecinos, porque mayormente la participación se ha dado de manera no vinculante,
marcan las limitaciones de la situación actual.
Muy sintéticamente se puede decir
que los villeros, como actores urbanos, y las villas, en tanto parte del
espacio urbano, han sido siempre mucho más evidentes; en cambio, la población
residente en casas tomadas, hoteles, pensiones, o los inquilinos en riesgo de
desalojo, se presentan de manera mucho más dispersa en el espacio urbano, y uno
de sus rasgos era la transitoriedad de su situación, y por tanto siempre ha
costado más hacer notar su presencia como problema de ellos mismos y de la
ciudad en general, puesto que individualmente o en pequeños grupos dispersos,
quedaban diluidos por la problemática general de una cabeza de metrópolis como
la CBA.
La política habitacional de
autogestión de la vivienda merece un comentario especial. Por una parte, es
evidente un problema conceptual: la autogestión, reclamada por tanto tiempo por
los propios cooperativistas y festejada como un logro, en realidad viene a
presentarse como una transferencia de la responsabilidad en la resolución del
problema hacia los damnificados. En cuanto a la implementación de la
operatoria, muchas son las críticas, pero sin duda la principal es que los
grupos autogestionarios y los ETIS terminan resultando rehenes, nuevamente, del
sistema burocrático del GCBA, que en esencia, no ha cambiado. Por otra parte,
la operatoria no resuelve ni plantea el problema de fondo del déficit de
vivienda, que es un problema económico y no financiero, ya que no está teniendo
en cuenta el tema de la organización económica de la gente de las cooperativas
para garantizar, al menos, la generación de recursos que les permita pagar el
crédito y no recrear el círculo vicioso de que vuelvan a convertirse en
ocupantes ilegales, que deban ser desalojados, etc. A diferencia de las
políticas fundiarias en el programa de urbanización de villas, cuestionables
por la calidad de las tierras, pero tomadas en cuenta al fin, el PAV ni por asomo internaliza este tema; y en
realidad, encubre un mecanismo bastante perverso, que es lanzar a los
beneficiarios de la operatoria, que ya de por sí presentan una mayor debilidad
que los ciudadanos que tienen el tema de la vivienda resuelto, a las garras del
mercado inmobiliario, que de por sí es bastante imperfecto y sumamente
agresivo, mucho más cuando los presupuestos son ajustados, no se cuenta con
efectivo para señar, y las exigencias para el otorgamiento del crédito superan
o igualan a las reglas mercantiles en la materia, incluso en cuanto a
requerimientos urbanísticos y de normativa de edificación.
En cuanto a la modalidad de
acción de los actores analizados, y las formas de gestión y los patrones
urbanísticos y arquitectónicos se presentan diversificados. Se encuentran por
un lado los encuadres más profesionalistas de los ETIS y las cooperativas sin
filiación política ni a movimientos sociales que procuran generar un modo de
trabajo más profesional y eficiente, aunque impregnados de conciencia social.
También están los ETIS más pragmáticos, que se manejan más como las empresas
contratistas de mayor envergadura, puesto que lo son, priorizando la
materialización de las obras físicas en tanto negocios de gran escala,
independientemente del interlocutor y el destinatario, al mejor estilo de la
“patria contratista” que emprendía en otras épocas los grandes complejos
habitacionales que tanto se pretende evitar, según el discurso vigente. Por
otra parte, están los ETIS y las cooperativas más politizados, que filtran sus
críticas a la implementación de un programa que le vuelve a “pasar la pelota”,
como se dice comúnmente, al Estado.
Lo cierto es que por lo
analizado, todas las críticas son válidas, pero también es positivo, en tanto
no se sostenga en el tiempo el clima de fracaso que prevalece en el ánimo de
los actores indagados, que hayan aparecido nuevos actores organizados en
relación con el problema habitacional de la ciudad, así como nuevas opciones
normativas que permitan capitalizar las capacidades de los involucrados. No
obstante ello, debe recordarse que la política urbanística, así como las
políticas de tierra y vivienda dependen ante todo de la voluntad de acción, de
la capacidad de interacción entre el sector público, el privado y las
organizaciones intermedias, del sentido en que se produzca la transferencia de
recursos y, en consecuencia, la valorización del espacio urbano en general y el
residencial en particular, y el devenir dialéctico con que se den los intereses
de los diferentes actores y agentes involucrados, y aunque parezca obvio, los
resultados en función de los objetivos y metas establecidos, y su impacto
sectorial en la problemática
habitacional y global en tanto política urbana, sin dejar de considerar el
equilibrio entre lo ideal y lo posible.
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Noticia de los autores
Daniela Szajnberg es
egresada de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la UBA en 1992.
En 1999 obtiene el título de Posgrado en Planificación Urbana y Regional, y es
doctoranda en el Área Geografía de la Facultad de Filosofía y Letras de la UBA
desde 2002. De 1998 a 2002 fue becaria de Investigación de la UBA y en 2004
obtuvo el primer orden de mérito en el Concurso para Equipos de Investigación
en Urbanismo organizado por la Secretaría de Investigaciones SI–FADU–UBA. Actualmente es Directora del
Proyecto Interdisciplinario de Investigación UBACyT A023 “Política urbanística
y dinámica inmobiliaria: la producción del espacio residencial en la Ciudad de
Buenos Aires” y Coordinadora de la Unidad de Investigaciones en Planeamiento
Urbano Regional de la SI-FADU-UBA. Asimismo es docente universitaria de
Planificación Urbana de la carrera de grado; de Teorías Urbanas de la Maestría
en Planificación Urbana y Regional, y en Seminarios del Programa de Formación
de Investigadores, de la FADU-UBA, donde también dirige pasantes de
investigación. Ha presentado ponencias y exposiciones en eventos nacionales e internacionales
sobre cuestiones urbanísticas y publicado en libros y revistas especializados,
y ha participado en medios de divulgación científica, académica y de organismos
no gubernamentales.
Santiago E. Arias es estudiante avanzado de la
carrera de Arquitectura (FADU, UBA) y de la Carrera de Ciencia Política (FSoc,
UBA). Actualmente participa del Programa de Formación en Investigación de la
Secretaría de Investigaciones FI–SI-FADU–UBA y es pasante del Proyecto UBACyT
A038 “La evolución de la políticas urbanísticas en la Ciudad de Buenos Aires:
el banco de inmuebles públicos como instrumento de desarrollo económico-
territorial”.
